Dicas de administração pública para o DEAP SC

Foi publicado, no Diário Oficial do Estado, o edital para o concurso para Agente Penitenciário do DEAP SC. O certame visa preencher 600 vagas para nível superior, sendo 480 para o sexo masculino e 120 destinada para mulheres.

Pensando nisso, o nosso mestre Heron preparou algumas dicas Administração Pública para você arrebentar na prova! Se liga!

Dica 01 – Modelo Patrimonialista

A administração pública patrimonialista é típica dos Estados absolutistas europeus do século XVIII, onde o Estado é a extensão do poder do administrador público e os seus servidores eram vistos como nobres que recebiam este título por indicações do governante. Essas indicações eram feitas como prova de gratidão e também como estratégia para defesa de seus interesses. Na visão patrimonialista a visão de que a gestão pública deveria servir a população para satisfazer ou dar condições para que suas necessidades fossem atendidas era antagônica, ou seja, entendia-se que o Estado era uma entidade que deveria ter suas necessidades satisfeitas por meio do trabalho dos seus governados. Os governantes consideraram o Estado como seu patrimônio, havendo uma total confusão entre o que é público e o que é privado. Como consequência desse pensamento, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. Com o advento da Revolução Francesa, os ideais democráticos passaram a pressionar para que haja uma administração pública profissionalizada, atendendo os princípios constitucionais como isonomia, moralidade, publicidade, entre outros. Junto com o esse movimento e com o crescimento do pensamento capitalista a sociedade e o mercado se distinguiram do Estado. É a partir dessa junção que a administração patrimonialista torna-se um modelo ineficiente e inaceitável.

No patrimonialismo não há separação clara entre a “res pública” (Bens Públicos) e a “res principis” (Bens do Príncipe), o soberano se utiliza do patrimônio público como se seu fosse, apropriando-se dos recursos coletados para seu próprio proveito, administrando-os de acordo com sua vontade.

No Patrimonialismo os “cargos” eram chamados de Prebendas ou Sinecuras, ou ocupação rendosa e de pouco trabalho que, muitas vezes, era transmitida hereditariamente. Esses “funcionários” mantinham uma relação de proximidade com o senhor, tendo como forma de sustento a alimentação à mesa do soberano; os emolumentos (rendimentos provenientes dos bens do senhor); as terras funcionais; oportunidades apropriadas de rendas, taxas ou impostos; além dos Feudos.

Esse é o conceito clássico de Patrimonialismo, contudo, o termo começou a ser utilizado para caracterizar a corrupção e o aproveitamento do patrimônio público em benefício próprio. Bresser Pereira definiu patrimonialismo como sendo:

“A Característica que definia o governo das sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. “Patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A Administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.”

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Dica 02 – PODER, DISCIPLINA E DOMINAÇÃO

No conceito de Weber (1998), o poder, a disciplina e a dominação constituem a base do modelo burocrático. Esta relação é descrita de forma pontual por Motta e Pereira (1986, p.9): “seja como grupo social, seja como forma de organização social, a burocracia é sempre um sistema de dominação ou de poder autoritário, hierárquico, que reivindica para si o monopólio da racionalidade e do conhecimento administrativo”. Os autores a situam dentro da sociedade como sendo um sistema de dominação a serviço do capital e da própria organização. O poder, a disciplina e a dominação são características que caminham juntas dentro do modelo burocrático.

O poder é descrito por Weber (1998, p.33) como “toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa probabilidade”. A burocracia é considerada pelo autor como instrumento de socialização das relações de poder e um instrumento de poder de primeira ordem, para quem controla o aparato burocrático. Weber (1963) considera ainda a organização burocrática como o meio de poder mais altamente desenvolvido nas mãos do homem que o controla.

Nessa mesma obra, o autor faz menção constante ao funcionamento do exército para descrever a burocracia, fruto de sua observação pessoal em tempos de serviço militar e de guerra. A respeito da disciplina ele menciona que “a disciplina do exército deu origem a toda disciplina” (WEBER, 1963, p.300), mas logo em seguida afirma ser a grande organização burocrática o segundo agente que prepara as pessoas para a disciplina. Em sua concepção, a disciplina consiste na “probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade de pessoas, em virtude de atividades treinadas” (WEBER, 1998, p.33). Refere-se ao grupo de atitudes do funcionário de obediência precisa dentro da sua atividade rotineira.

Segundo Gouldner (1978), a disciplina tem sua ênfase na imposição como fonte das normas burocráticas. Na burocracia, a obediência significa um fim em si mesma, ou seja, o conteúdo da ordem não é discutido. A importância fundamental da disciplina para o bom funcionamento da burocracia, segundo Merton (1968), é o alto grau de confiança na conduta dos funcionários que ela proporciona, já que nessas condições os funcionários comportam-se em conformidade com as responsabilidades a eles atribuídas.

A dominação é descrita por Weber (1998, p.139) como “a probabilidade de encontrar obediência para ordens específicas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas”. Ela constitui, na prática, um caso especial de poder e se justifica como característica presente na burocracia, na visão do mesmo autor, devido a sua constatação de que toda administração precisa, de alguma forma, da dominação, pois, para dirigi-la, é necessário que certos poderes de mando e de decisões se encontrem nas mãos de alguém (WEBER, 1999; 1963).

A dominação é vista como o exercício da autoridade de uma parte em relação a outra ou, ainda, segundo o mesmo autor, “está ligada à presença efetiva de alguém mandando eficazmente em outros” (WEBER, 1998, p.33). Entretanto, para que essa relação se dê, é necessário que haja um mínimo de vontade de obedecer, ou seja, que haja algum tipo de interesse por parte do dominado em obedecer à determinada ordem, esse interesse é fator primordial para toda a relação autêntica de dominação (WEBER, 1999).

Dicas de português para o DEAP SC

Dica 03 – Administração Pública Burocrática

Administração Pública Burocrática – Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.

O modelo burocrático de administração pública no Brasil remonta aos anos de 1930 até a década de 1995. O marco inicial para institucionalização deste modelo é o governo de Getúlio Vargas, com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) em 1936, o qual representou a primeira reforma administrativa do estado brasileiro.

No período de governo de Getúlio Vargas (1930-1945) ressalta-se que havia se instaurado a crise de 1929 e que no campo da teoria econômica estava em discussão a teoria de Keynes. Neste sentido fortalece-se a ideia de Estado interventor em contraposição aos ideais liberais, assim como a ideia do Estado de Bem-Estar Social (Aragão, 1997).

A escolha pelo modelo burocrático visava romper com as práticas de corrupção, nepotismo e arbitrariedade das ações públicas, características do modelo patrimonialista até então vigente e contrário aos interesses da uma nova classe brasileira que ganhava corpo, a classe urbana.

A institucionalização deste modelo está fundamentada nos estudos de Max Weber (1864-1920), o qual considera que as organizações podem tornar-se mais eficientes a partir da implementação de normas bem definidas. O raciocínio burocrático reside na ideia de ordenamento e dominação legitimada pela existência de normas (Weber, 1999).

Este modelo apresenta alguns elementos essenciais, dentre eles: a estrutura de autoridade impessoal; hierarquia de cargos altamente especificada; descrição de cargos com claras esferas de competência e atribuições; seleção com base em qualificação técnica; remuneração fixa compatível com a hierarquia de cargos; o cargo como única ocupação do burocrata; promoção baseada em sistema de mérito; separação entre os bens públicos e privados do burocrata; e controle sistemático do cargo.

Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. “Por isso, são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.”

Dica 04 – Administração Gerencial/Pós-burocrática/ Modelo Gerencial

As bases deste modelo consistem no pensamento neoliberal, pelo qual a amplitude e papel do Estado diante a economia deve ser repensada. Segundo as propostas de Adam Smith (1723-1790) o Estado deveria se ocupar exclusivamente da manutenção da segurança interna e externa; a garantia do cumprimento dos contratos e a prestação de serviços de utilidade pública (Paes de Paula, 2005b).

Outro aspecto deste modelo é a inspiração em ferramentas de gestão próprias da administração privada, inserida no movimento conhecido como New Public Management, no Brasil adotou-se o nome de Modelo Gerencial. Por este modelo busca-se atingir critérios de eficiência na prestação do serviço público, o que por definição está relacionado ao atendimento dos objetivos finais com o menor custo possível. Estas duas bases fundamentais do modelo sugerem que este deve adotar algumas ações, como: a privatização, a terceirização e o ajuste fiscal.

O modelo de Administração Pública Gerencial foi introduzido no Brasil na década de 1990. No governo de Fernando Collor de Mello (1990-1991) decidiu-se pela proposta neoliberal de enfraquecimento do Estado, cargos da administração pública foram extintos, ocorreu a demissão de milhares de funcionários públicos, e buscou-se ampliar o controle sobre as empresas estatais por meio de auditorias e fiscalização interna (Matias-Pereira, 2009).

No governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995, tem-se a criação do Ministério de Reforma Administrativa do Estado (MARE), o qual foi responsável por conduzir transformações no Estado brasileiro. O governo federal optou pela desestatização e a orientação para resultados. Assim como as privatizações, ocorreram também os processos de terceirização, a partir da diferenciação entre atividades exclusivas e atividades não exclusivas do Estado.

O modelo gerencial pauta-se pela elaboração de estratégias, apresentando como marcas deste período os Planos Diretores e os Planos Plurianuais, resultando no descolamento das funções de planejar e implementar (Matias-Pereira, 2009). Apesar de apresentar um discurso de participação social nas funções de controle do Estado, na noção gerencial o cidadão é visto como um cidadão-cliente, ou seja, não participa do Estado, seja na formulação de políticas ou controle social, apenas consome o que o Estado pode oferecer.

O modelo de administração pública gerencial apresentou vantagens para a gestão do Estado brasileiro, com aprimoramento dos órgãos governamentais subsidiados por ferramentas gerenciais e a constante busca pela eficiência permitem avanços na gestão econômico-financeira (Paes de Paula, 2005b). Por outro lado, algumas desvantagens na concepção do modelo também são encontradas como a baixa qualidade dos serviços em função da redução do contingenciamento de gastos sociais.

DICA DO HERON

O que é a Reforma Gerencial do Estado

A busca pela eficiência, eficácia e efetividade na elaboração e execução de políticas públicas foi uma das motivações da Reforma Gerencial. Nessa perspectiva, o Estado precisa buscar novas estratégias para prover serviços públicos com qualidade e redução de custos. Novas concepções de gestão governamental incorporaram princípios da administração privada nos processos de elaboração, implantação, monitoramento e avaliação de políticas públicas.

A adoção da abordagem gerencial na administração pública foi estimulada pela crise da economia mundial que se prolongou por toda a década de 1980. O contexto era de aceleração inflacionária e de redução da atividade econômica. Os países estavam endividados, o que diminuía os recursos para a sustentação da máquina estatal e para a manutenção do Welfare State. Esse modelo de governo, caracterizado por um Estado protetor e provedor de políticas sociais, entrou em crise. Esta pode ser atribuída, em parte, à crise fiscal que afetou a maioria dos países naquela década.

Nesse contexto, fazia-se necessário a retração da máquina pública de forma a conter gastos governamentais com o objetivo de minimizar os impactos negativos nas contas do governo. Parte desse ajuste resultou da adoção da Reforma Gerencial do Estado.

Essa reforma exigia novas concepções na organização e gestão do provimento de bens e serviços públicos. Este tipo de reforma apresentou peculiaridades e especificidades em cada país. Abrúcio (1988) descreve três modelos dessa reconfiguração da máquina estatal.

ENTENDENDO O ASSUNTO:

A New Public Management nada mais é que “um conjunto de doutrinas administrativas”, surgidas na década 1970, que orientaram as reformas realizadas na Administração Pública em nível mundial. A NPM pretendia que os princípios gerenciais utilizados nas empresas privadas fossem também aplicados no meio público.

Dentro desse novo modelo de gestão pública gerencial, ou novo gerencialismo, foram identificados três estágios: o gerencialismo puro, o consumerism e o Public Service Orientation (PSO). No entanto, essa separação consiste em alguns traços apenas, visto que a maior parte das ideias são comuns aos três estágios.

1. Gerencialismo puro ou managerialism: Esse primeiro estágio gerencial foi “inspirado” na administração de empresas privadas e surgiu na Administração Pública como resposta à crise fiscal do Estado, voltando-se para a busca no incremento da eficiência no setor público. Buscava reconstruir o Estado em bases pós-burocráticas e identificou-se com as ideias neoliberais, introduzindo técnicas de gerenciamento concomitantes com programas de ajuste estrutural. Os programas implementados eram focados na redução de custos, enxugamento de pessoal e aumento da eficiência, com clara definição das responsabilidades, dos objetivos organizacionais, e maior consciência acerca do valor dos recursos públicos.

2. Consumerism: Este segundo estágio gerencial passa a direcionar suas ações com foco no “cliente”: o cidadão.

Flexibilizou-se a gestão e introduziu-se a perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a satisfação do consumidor e de suas necessidades, através de medidas que visavam tornar o Poder Público mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, incentivo à competição entre organizações públicas e adoção do modelo contratual na prestação dos serviços.

3. Public Service Orientation – PSO: Segundo Abrucio (1997), “toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política, equidade e justiça”. Nesse estágio mais atual, o termo cliente – embora ainda utilizado – fica em segundo plano, e o termo cidadão ganha força. O termo cliente levaria a tratamento desigual (os clientes mais bem organizados teriam tratamento melhor e melhores serviços). O termo cidadão traz consigo a noção de tratamento isonômico e a noção de bem comum. Assim, destaca-se a busca pela equidade, ou seja, a busca por um tratamento igual para os iguais (os que se encontram em situações semelhantes).

Dica 05 – O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE

Um dos primeiros passos realizados no Governo FHC foi a indicação de Bresser-Pereira para o Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, que passou a estudar tanto as experiências europeias da nova administração pública como o Movimento Reinventando o Governo.

Argumentou o Ministro do MARE que os países altamente endividados promoveram o ajuste estrutural (ajuste fiscal, liberalização do comércio, privatização e desregulamentação), alcançando resultados positivos ao controlar a balança de pagamentos e as taxas de inflação. No entanto, tais medidas não retornaram o crescimento econômico, dado que os cidadãos continuavam a exigir mais do Estado, e as políticas públicas desempenhavam um papel tão grande no capitalismo contemporâneo que o Estado não tinha condições de atender à sobrecarga de demandas.

Assim, ainda em 1995, apresentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE, instrumento de proposta da reforma da administração pública “em bases modernas e racionais” (PDRAE, pg. 6), através do fortalecimento do Estado e de sua ação reguladora, melhoria dos serviços básicos e implementação de políticas de cunho social (PDRAE, 1995, p. 6).

A reforma deveria se voltar para a eficiência, qualidade e desenvolvimento de uma cultura gerencial, atendendo aos seguintes objetivos, expressamente declarados no PDRAE (1995, p.16):

(1) o ajustamento fiscal duradouro;

(2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem condições para o enfretamento da competição internacional;

(3) a reforma da previdência social;

(4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e

(5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua ‘governança’, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.

Para alcançar esses objetivos, o Plano diretor estava organizado da seguinte forma:

Uma breve interpretação da crise do Estado;

Uma classificação evolutiva das três formas de administração pública: patrimonial, burocrática e gerencial;

Um breve histórico das reformas administrativas no Brasil: a reforma do DASP, a reforma de 67, o retrocesso de 88;

Um diagnóstico da administração pública brasileira nas dimensões institucional-legal, recursos humanos, dimensão cultural e dimensão gestão;

Um quadro referencial dos setores do Estado, das formas de propriedade e dos tipos de gestão;

Uma avaliação da concepção de Estado, das dimensões técnicas e do impacto inicial da reforma;

Uma estratégia de transição e mudança;

Projetos de reforma do aparelho do Estado.

As Mudanças Estruturais e os Objetivos da Reforma

Conforme o PDRAE ( 1995), os objetivos globais da reforma do aparelho do Estado estavam voltados para o aumento da governança, para garantir a efetividade e a eficiência, atendendo às necessidades do cidadão, e para:

Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não exclusivos, para a propriedade pública não estatal; e a produção de bens e serviços para o mercado, para a iniciativa privada.
Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local e só em casos de emergência caberia à ação direta da União.
Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, permitindo uma maior parceria entre os estados e a União (PDRAE, p. 45).

O Objetivo central do PDRAE era a reorientação da ação do Estado para a produção de resultados, através do aumento da autonomia e da profissionalização dos gestores públicos, para que pudessem participar da formulação e implementação das políticas públicas; e da descentralização das ações, concebendo agências executivas, agências reguladoras e organizações sociais, controladas através de contratos de gestão, para definir metas e indicadores de desempenho.

Além disso, o Estado intencionava transferir para o setor privado às atividades que podiam ser controladas pelo mercado (privatizações), já que o modelo de execução direta do passado mostrou-se ineficiente e, também, descentralizar os serviços competitivos e não exclusivos, que não envolviam o poder de estado, para o setor público não estatal, principalmente, os serviços sociais, como educação e saúde, cultura e pesquisa científica.

Essa nova atuação do Estado demonstrou um abandono “do papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor destes” (PDRAE, p. 13).

Como promotor dos serviços, o Estado continuaria a subsidiá-los, controlá-los e regulamentá- los, particularmente, no nível federal, com urna progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.

Nos termos do PDRAE (1995), todas essas mudanças estruturais ocorreriam através do reconhecimento de quatro núcleos dentro do Estado – estratégico, atividades exclusivas, atividades não-exclusivas e bens e serviços para o mercado, nos quais se distinguiu o tipo de propriedade (estatal, pública não-estatal e privada), a forma de administrar (burocrática e gerencial) e as espécies de instituições.

As estratégias específicas para cada um desses núcleos eram:

A) O Núcleo Estratégico correspondia ao governo, em sentido lato, aos Poderes Legislativo e Judiciário; ao Ministério Público; ao Poder Executivo, em especial, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos.

Seria responsável pelo planejamento, pela definição das leis e pela formulação das políticas públicas.

O regime de propriedade seria necessariamente estatal e a forma de administrar seria um misto de burocrática e gerencial. A burocracia, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões, garantindo que as decisões sejam cumpridas. Já a administração pública gerencial caracteriza-se pela eficiência dos serviços prestados aos cidadãos. Nesse caso, a efetividade é mais importante que a eficiência. Traz como objetivos específicos:

Aumentar a efetividade de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam alcançados;
Modernizar a administração burocrática, que se justifica pela segurança e efetividade, através de uma política de profissionalização do serviço público, carreira, concurso público anual, administração salarial, educação continuada e avaliação de desempenho; e
Dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial, para definir e supervisionar os contratos de gestão c0m as agências autônomas e as organizações sociais.

B) O Núcleo das Atividades Exclusivas de Estado seria formado pelos órgãos responsáveis pela fiscalização, regulamentação, segurança pública, fomento de atividades sociais e científicas, onde se exerce o “Poder Extroverso do Estado”, a exemplo da cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social básica, serviço de desemprego, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, serviço de trânsito, compra de serviços de saúde pelo Estado, controle do meio ambiente, subsídio à educação básica, serviço de emissão de passaportes, etc.

A propriedade seria estatal e a forma de administrar gerencial, atendendo aos cidadãos com boa qualidade a um custe baixo, com eficiência. Tinha como objetivos específicos:

Transformar as autarquias e fundações em agências autônomas, administradas segundo contrato de gestão, cujo dirigente terá liberdade para administrar os recursos humanos, materiais, financeiros, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) acordados.
Substituir a administração do controle a priori para o controle a posteriori dos resultados e promover a competição administrada.
Fortalecer o controle social e práticas de participação popular.

C) O Núcleo das Atividades Não Exclusivas de Estado, setor competitivo, seria formado por órgãos do Estado e por organizações públicas não estatais e privadas, cuja regra era publicizar.

Desenvolveriam atividades competitivas consideradas essenciais à proteção dos direitos humanos, como saúde e educação; ou atividades que possuíssem “economias externas” relevantes, na medida que produzissem ganhos que não podiam ser apropriados através do mercado, corno nos casos dos museus.

A forma de administrar seria gerencial, primando pela eficiência. o regime de propriedade seria público não estatal. Tinha como objetivos específicos:

Transferir para o setor não estatal, num processo de publicização, transformando as fundações públicas em organizações sociais, entidades de direito privado, sem fins lucrativos.
Atribuir maior autonomia e responsabilidade aos dirigentes.
Viabilizar o controle social, efetuar parcerias com a sociedade, aumentando a eficiência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor ao cidadão-cliente a um custo menor. Com relação às atividades auxiliares ou de apoio, corno limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos e manutenção, seriam submetidas à licitação pública e contratadas com terceiros.

D) O Núcleo da Produção de Bens e Serviços para o Mercado seria o setor onde se desenvolveriam atividades econômicas voltadas para o lucro, cuja regra era privatizar. Somente permaneceriam no aparelho do Estado aquelas empresas que o setor privado não quis realizar o investimento, pois faltou capital; ou porque seriam atividades naturalmente monopolistas ou estratégicas para o Estado, corno, por exemplo, as do setor de infraestrutura. O tipo de administração é gerencial e a propriedade é privada. Tem como objetivos específicos:

Continuar o processo de privatização, através do Conselho de Desestatização.
Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que foram privatizados.
Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.